Реализация Федерального закона № 83-ФЗ: перспективы, проблемы, риски 

                         в деятельности руководителя детской школы искусств 

                            Журнал: Журнал "Справочник руководителя учреждения культуры"

                      Номер журнала: Справочник руководителя учреждения культуры №8, 2011

При реформировании бюджетной сферы сильнее всего страдают те учреждения, правовой статус которых наименее четко определен в законодательстве. К таким учреждениям относятся детские школы искусств. Автор статьи выдвигает ряд предложений по совершенствованию нормативной базы по детским школам искусств в рамках реализации Федерального закона № 83-ФЗ.

Важной составляющей частью образования в сфере культуры и искусства является сеть детских школ искусств - уникальная система, объединяющая "около 5400 учреждений. Для миллионов российских детей обучение в детской школе искусств (далее - ДШИ) - это начало долгого пути в мир прекрасного.

Последние 20 лет система ДШИ Российской Федерации находится в особо сложных условиях действия противоречивого, неконкретного, не приспособленного к обеспечению жизнедеятельности школ законодательства. Помимо хронического недофинансирования, систему расшатывают постоянно вводимые изменения, выдержать которые школы смогли только по причине огромного запаса прочности, инерционных процессов и четко определившейся необходимости данного вида образования для родителей и детей.

До сих пор ДШИ, обозначенные в законодательстве как учреждения дополнительного образования детей, не вписываются в общую систему так называемых внешкольных учреждений - дворцов и домов детского творчества, станций юных техников и т. д.

В процессе реформирования бюджетной системы особенно остро встает вопрос сохранения сети детских школ искусств как наиболее уязвимой части российского образования.

Процесс реформирования, перевода государственных (муниципальных) учреждений в новые типы в 2011 г. стремительно набирает ход. В данном процессе региональные и муниципальные руководители только осознают содержание и методологию перевода. У них постепенно формируется понимание того, что это действительно сложный процесс, требующий серьезной предварительной подготовки и проработки как от органа государственной (муниципальной) власти, так и от ДШИ.

Органам региональной (муниципальной) власти следует осуществить следующие шаги:

1. Сформировать перечень государственных (муниципальных) услуг.

2. Проанализировать сеть подведомственных учреждений с точки зрения организационно-экономического потенциала учреждения, принять решение о выборе типа государственного (муниципального) учреждения.

3. Оценить и оформить имущественный комплекс, определить объем имущественных прав, наличие особо ценного имущества.

4. Организовать процесс формирования государственных (муниципальных) заданий. Определить нормативные затраты и провести расчет финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания.

5. Сформировать план финансово-хозяйственной деятельности учреждений.

6. Определить принципы расчета стоимости платных услуг, оказываемых государственными (муниципальными) учреждениями, и плату за услуги, относящиеся к основным видам деятельности учреждения.

7. Провести мониторинг реализации положений федерального закона.

8. Определить методику формирования отчетов о результатах деятельности государственных (муниципальных) учреждений и принципов контроля выполнения государственных (муниципальных) заданий.

Со своей стороны, ДШИ может:

1. Определить и обосновать перед учредителем основные виды деятельности, требующие бюджетной поддержки.

2. Посчитать затраты, необходимые для обучения одного учащегося.

3. Составить план модернизации материально-технической базы школы и обосновать объем финансовых средств, необходимых для создания условий качественного выполнения государственного (муниципального) задания.

От качества подготовительного процесса во многом зависит успешность реформирования.

Поспешность и желание некоторых чиновников в регионах отчитаться перед вышестоящим начальством привели к тому, что часть ДШИ была переведена в бюджетный или автономный статус без предварительных аналитических работ и расчетов.

Могли быть обозначены сроки, к которым руководству учреждения необходимо было завершить все подготовительные работы, в некоторых случаях переписывались уставы учреждений. Муниципальное задание формировалось таким образом, что в его основу закладывались цифры текущего финансирования, которые никто даже не пытался обосновать.

В настоящий момент теоретически руководители учреждений культуры и образовательных учреждений в сфере культуры и искусства понимают прогрессивный характер Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее - Закон № 83-ФЗ), т. к. развитие и изменение учреждения в жесточайших рамках регламентации каждого шага практически невозможно. Поэтому пере­вод от сметного финансирования к государственному заданию, упрощение процедуры взаимодействия с казначейством (упразднение контрольных функций), переход на нормативный принцип финансирования, переориентация финансирования с обеспечения затрат на результат деятельности - все это определяет перспективы развития бюджетной сферы в сторону большей эффективности, повышения качества и доступности государственных (муниципальных) услуг.

Однако воспользоваться положительными нововведениями Закона № 83-ФЗ смогут далеко не все ДШИ. Можно отметить несколько причин - проблем, ставящих школы в особые (со знаком минус) условия.

Первое - правовой статус ДШИ. Закон № 83-ФЗ направлен на совершенствование правового положения государственных (муниципальных) учреждений. А поскольку ДШИ уже два десятка лет существуют в неопределенном правовом статусе и при противоречивом законодательстве, совершенствовать им нечего. А значит, необходимо сначала определить их статус. В настоящее время непонятно, как ДШИ формировать государственное (муниципальное) задание, когда самые главные составляющие задания: содержание и объем образовательных программ, отраженные в действующих учебных планах, закреплены рекомендательными письмами Министерства культуры РФ и носят примерный характер. Исходя из этого, вполне предсказуемо желание некоторых учредителей изменить учебные планы в сторону сокращения. Такого рода "оптимизация" образовательного процесса губительна для школ, т. к. подрывает основу реализуемых ими образовательных программ - сложившийся комплекс предметов и объем часов, необходимых для успешного и качественного освоения программы.

В настоящее время принят Федеральный закон «О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об образовании"» от 17.06.2011 № 145-ФЗ. В нем определяется новый статус детских школ искусств, соответствующий их месту в системе образования.

Смысл изменений, вносимых в закон "Об образовании", заключается в том, что наконец-то в системе дополнительного образования детей детские школы искусств выделяются в особый вид образовательных учреждений, реализующих "дополнительные предпрофессиональные общеобразовательные программы в области искусств". К минимуму содержания, структуре и условиям реализации данных предпрофессиональных общеобразовательных программ в области искусств и срокам обучения устанавливаются федеральные государственные требования.

Проблема состоит в том, что процесс формирования государственных (муниципальных) заданий и перевода учреждений в новый тип уже идет и должен закончиться к июлю 2012 г., а законодательство не успевает за этим процессом.

Следовательно, в ближайшее время деятельность ДШИ будет направлена не на процесс "совершенствования правового положения" по Закону № 83-ФЗ, а на определение нового правового статуса и основ функционирования - а это совершенно разные процессы, разные действия, их объединяет лишь одно - они отвечают за жизнеобеспечение школ. Поэтому ДШИ оказываются в особой зоне риска.

Второе - приоритетным типом при переводе образовательных учреждений становится бюджетное учреждение.

При этом Закон № 83-ФЗ предполагает наличие следующих необходимых условий успешности перевода:

движимого и недвижимого имущества, достаточного для качественного выполнения государственных (муниципальных) услуг;

наличия развитой внебюджетной деятельности;

готовности и профессиональной компетентности руководителей.

Условиям успешности перевода учреждений в новый статус удовлетворяют не более 10% ДШИ в Российской Федерации, а стать новыми бюджетными (или автономными) учреждениями должны будут все 100%.

То есть автономный статус "грозит" и сельским школам, и школам, не имеющим собственных помещений и находящимся, например, в зданиях общеобразовательных школ. ДШИ, работающая в таких условиях, не имеет возможности для расширения своей деятельности, в т. ч. внебюджетной. Как в таких условиях ДШИ может зарабатывать средства для обеспечения достойной заработной платы преподавателям (с обязательным фондом стимулирующих выплат), развития материальной базы, оплаты приобретаемых услуг и т. д. - риторические вопросы. Кроме того, лишь малая часть учредителей создает условия для обучения руководителей ДШИ.

Третье - неясен метод определения нормативных затрат. В большинстве регионов не разработаны нормативы финансирования, нормативный метод практически не используется.

Мониторинг подушевого финансирования в ДШИ Российской Федерации, проведенный в 2007-2008 гг. федеральным государственным учреждением "Научно-методический центр по художественному образованию", показал, что разница в финансировании в расчете на одного учащегося в школах искусств России может достигать десятков раз.

В отсутствии объективных экономических подходов ситуация при переводе в новый тип может сохраниться и при всех аналогичных условиях. Следовательно, федеральные государственные требования будут едины для всех, а стоимость образовательных услуг, оказываемых в соответствии с этими требованиями, -принципиально разной.

В данной ситуации возникает еще одна ключевая проблема - четвертая: до сих пор не решен вопрос о частично платных услугах.

К большим сложностям, испытываемым ДШИ по поводу правомерности привлечения средств родителей (добровольных пожертвований, целевых взносов), добавляются вопросы, возникающие по поводу частичной платы за услуги, оказываемые в рамках основной деятельности. На сайте Министерства культуры РФ в марте 2011 г. размещены ответы на типовые вопросы, связанные с реализацией Закона № 83-ФЗ. По вопросу "платных, бесплатных, частично платных услуг" Минкультуры России ответило следующее: "К частично платным относятся услуги, финансируемые из двух источников: федерального бюджета и средств от приносящей доход деятельности. Частично платные услуги оказываются следующими группами учреждений: музеи, музеи-заповедники, <...>, театры!, концертные организации, самостоятельные творческие коллективы!, филармонии, цирковые организации, организации в сфере народного творчества, образовательные учреждения в части дополнительного образования детей и дополнительного профессионального образования".

Иными словами, теперь средства родителей "как плата за обучение" могут быть источником дохода ДШИ. Но в действующем законодательстве (а для ДШИ -в Типовом положении об образовательном учреждении дополнительного образования детей, в т. ч. в ст. 44) пока ничего не изменилось. В этой статье по-прежнему отсутствует упоминание о "средствах родителей", названы только "добровольные пожертвования". И у директоров опять возникают вопросы о легитимности привлечения родительских средств.

При расчете нормативных затрат учитываются как расходы бюджета, так и расходы за счет средств от приносящей доход деятельности. Предположим, вопрос о родительских средствах со временем будет решен. Возникает следующий вопрос - каково процентное соотношение доли государства и родителей в финансировании ДШИ? И кто принимает решение об этом процентном отношении? Ответы очень важны для ДШИ, ведь это, фактически, вопрос о платном или бесплатном характере образовательных программ, реализуемых ДШИ, а значит - до­ступности предпрофессионального образования в области искусств. Легко представить, что доля средств родителей может постоянно увеличиваться, соответственно доля учредителя - уменьшаться. Это еще один из реальных рисков, которые несет Закон № 83-ФЗ.

Пятое - не разработаны критерии результативности деятельности детской школы искусств. Министерство культуры РФ предлагает следующие показатели:

1) доля обучающихся, принявших участие в смотрах, конкурсах, фестивалях и других творческих мероприятиях;

2) доля обучающихся, занявших призовые места на конкурсах, смотрах и других творческих мероприятиях;

3) доля обучающихся, продолживших обучение по программам среднего и высшего профессионального образования в области культуры и искусства.

С точки зрения содержания предпрофессиональных образовательных программ и их эффективности данные критерии необходимы для определения успешности выполнения государственного (муниципального) задания. Но сможет ли каждая ДШИ (в т. ч. сельская) отвечать данным критериям с учетом абсолютно разных условий функционирования? По опыту введения Закона № 83-ФЗ в регионах можно сделать вывод, что единых подходов не разработано, и это является еще одним фактором риска для руководителя, ведь от того, какие подходы и критерии будут выбраны для определения успешности работы школы, зависят определение основных приоритетов в образовательном процессе и его финансирование.

Шестое. Во многих федеральных и региональных документах неоднократно подчеркивается, что перевод в новые формы государственных (муниципальных) учреждений предполагает и новые подходы к определению кадровой политики учреждения, а именно постановки руководителями ДШИ задач комплектования кадров с позиций квалифицированности и оптимальной достаточности. Предполагается, что у каждого преподавателя должна быть нагрузка, гарантированная законодательством (не менее одной ставки), а качественная, эффективная работа должна поощряться стимулирующими выплатами, что создаст условия для поддержки наиболее квалифицированных, талантливых работников. Сама постановка задачи - очень правильная, но непонятно, как ее решить, ведь на местах данный принцип воспринимается однозначно - надо сокращать штат.

Действия руководителя школы предсказуемы - у него практически нет вариантов: руководитель может сократить только пенсионеров, а среди работников ДШИ их подавляющее большинство.

Все проблемы взаимосвязаны и представляют собой элементы одной системы. Их можно решить только в комплексе. Для этого необходимо создать правовые механизмы перевода ДШИ в новый тип государственного (муниципального) учреждения с учетом хронического недофинансирования школ в течение последних двух десятилетий. В данном процессе должны участвовать все уровни власти с учетом мнения руководителей школ. В первую очередь важно в максимально короткие сроки разработать федеральные государственные требования, закреп­ляющие содержание и объем предпрофессиональных образовательных программ, реализуемых детской школой искусств, а также нормативы финансирования, отражающие реально необходимые детским школам искусств финансовые средства.

Только совместные усилия всех заинтересованных участников позволят решить задачи сохранения и развития ДШИ в контексте тех целей, которые поставлены в Законе № 83-ФЗ, а именно:

повышение качества государственных (муниципальных) услуг;

повышение доступности государственных (муниципальных) услуг;

повышение эффективности деятельности государственных (муниципальных) учреждений.

И.Е. Домогацкая,

 директор ГОУ ДОД г. Москвы

 "Детская музыкальная школа № 21 им. И.С. Баха"

Материалы с сайта http://www.mcfr.ru